אחריות רשויות מרכזיות ומקומיות לנזקי שיטפונות

 

ב-25.5.2006 ניתן ע"י בית המשפט העליון פסק דין עקרוני בנושא אחריות רשויות מרכזיות ומקומיות לנזקי שיטפונות.

 

פסק הדין ניתן בע"א 2906/01 וערעור שכנגד, ע"א 3049/01 וערעור שכנגד, ע"א 3139/01 וערעור שכנגד עיריית חיפה ואח\' נ\' מנורה חברה לביטוח בע"מ ואח\' על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בת.א. 307/99 ו-404/93 מ-14.2.2001.

 

 

פסק הדין של בית המשפט המחוזי בחיפה

עניינו של פסק הדין בנזקי רכוש שנגרמו באזור עמק זבולון ומפרץ חיפה, כתוצאה מהשיטפונות שהתרחשו בחורף תשנ"ב. הנחלים קישון, גדורה וציפורי עלו על גדותיהם וגרמו להצפות נרחבות באזור. דובר בכמות גשמים רבה המהווה את אחת מתופעות הטבע הנדירות שהתרחשו בארץ.

 

חברות הביטוח מנורה והפניקס פיצו את הניזוקים בגין נזקי ההצפה בכ-8 מיליון ₪ והגישו לבית המשפט המחוזי בחיפה תביעות תחלוף (שיבוב). תביעות התחלוף הופנו כנגד 17 רשויות וגופים שונים ובהן ייחסו חברות הביטוח לנתבעים עוולות של התרשלות והפר חובות חקוקות, אשר גרמו לנזקי ההצפות.

 

בית המשפט המחוזי בפסק דין מקיף ויסודי קיבל את תביעות התחלוף כנגד רשות הניקוז עמק זבולון, משרד החקלאות ונציבות המים, עיריית חיפה, עיריית קרית ביאליק וכן כנגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריות, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה וחברת דשנים כימיקלים בע"מ. לעומת זאת, דחה בית המשפט את התביעות ככל שהופנו נגד רשות הניקוז נחל קישון, איגוד ערים (אזור חיפה) (ביוב), מקורות, תה"ל והמשרד לאיכות הסביבה.

 

סיכום הגורמים העיקריים להצפות - בחורף תשנ"ב ירדו באזור ובאזורים הסמוכים לו, כמויות גדולות מאוד של גשמים, שהתרכזו בתקופה קצרה של 3 חודשים. הגשמים ירדו כמעט ללא הפסקה. רוב המים הפכו לנגר עילי, הואיל ומדובר בשטחים בנויים בעיקרם, אשר מונעים חילחול של מים לתוך הקרקע. גם בשטחים החקלאיים, אשר בניגוד לשטחים בנויים סופחים מים, מי הגשמים לא יכלו לחלחל, הואיל ולשם כך נדרש, שהאדמה תהיה יבשה, לפחות בחלקה. בשל רציפות הגשמים היא לא הספיקה להתייבש. תשתית הניקוז באזור, לא היתה מסוגלת להוליך כמויות כה גדולות של מים בזמן קצר. עודף המים הרב, שנוצר, הציף את האזור.

 

לאחר שקבע את הגורמים "הפיסיים" להצפות, בחן בית המשפט את שאלת אחריותו של כל אחד ואחד מהנתבעים להתרחשותן מבחינה משפטית, וכך קבע:

 

•1.                 רשות הניקוז עמק זבולון - רשות זו היתה אחראית לניקוז הנחלים באזור השיטפונות, מכוח הצו המקים אותה. נוכח תפקידים אלה שהוטלו עליה עפ"י חוק הניקוז, חבה רשות זו חובת זהירות כלפי הניזוקים והיה עליה לצפות כי התרשלות במילוי תפקידיה עלולה לגרום להם נזק.

רשות הניקוז עמק זבולון:

•א.      לא מילאה את תפקידיה. התרשלה באחזקת הנחלים שבאזור אחריותה.

•ב.      לא דאגה לפיתוח הולם של תשתיות הניקוז בו.

 

•2.                 משרד החקלאות ונציבות המים - בית המשפט סקר את מכלול הוראותיו של חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, תשי"ח-1957 וקבע כי הענקת סמכויות ביצוע לרשויות הניקוז כתאגידים סטטוטוריים עצמאיים אינה גורעת מן הסמכויות הכלליות הרחבות שהוענקו בחוק לשר החקלאות כממונה על ביצועו וכמי שהופקד על התוויות המדיניות לעניין זה.

עוד ציין בית המשפט כי שר החקלאות הוא הקובע את המסגרת המקצועית והתקציבית לפעילותן של רשויות הניקוז השונות ועליו הוטלה החובה לפקח על פעילותן.

נוכח חובות סטטוטוריות אלה ונוכח הסתמכות הניזוקים על כך שמשרד החקלאות יפעל למניעת ההצפות, מוטלת עליו חובת זהירות כלפיהם.

עוד קבע בית המשפט כי משרד החקלאות התרשל בכך שלא פיקח באופן הולם על פעילותה של רשות הניקוז עמק זבולון, ובכך שלא נטל את סמכויותיה משהוברר כי היא אינה פועלת כהלכה ואינה דואגת כלל לניקוזו של מורד נחל הקישון.

 

•3.                 עיריית חיפה ועיריית קריית ביאליק - בית המשפט קבע כי החובה המוטלת על העיריות בחוק להסדיר את תשתיות הניקוז העירוניות, מקימה חובת זהירות החלה עליהן כלפי הניזוקים שלא להתרשל במילוי תפקידן זה.

עיריית חיפה ועיריית קריית ביאליק:

•א.                לא הוכיחו שתשתיות הניקוז העירוניות הוסדרו באופן הולם.

•ב.                 לא נקטו באמצעים חלופיים למניעת נזק אפשרי - לא חייבו לבנות בנייה מוגבהת, לא דאגו לשיפוע הרחובות ולא הזהירו מפני אפשרות של הצפות.

לפיכך הן אחראיות לנזקים שגרמו ההצפות.

 

•4.                 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריות והוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה - בית המשפט קבע כי חוק התכנון והבניה, נועד להבטיח, "תנאי מחייה נאותים". מתוך כך, מחויבות רשויות התכנון להתחשב בבעיות ניקוז ולדאוג לכך שהבנייה אשר תתבצע עפ"י תוכניות שיאשרו תביא בחשבון את מצבה של מערכת הניקוז הרלבנטית ואת בעיות הניקוז הקיימות באזור.

במקרה דנן התרשלו רשויות התכנון משום שאישרו תוכניות מתאר מבלי שווידאו כי תשתית הניקוז באזור מותאמת לכך, ומשום שלא דאגו לתיאום ולשיתוף פעולה בין רשות הניקוז עמק זבולון לבינן. על כן, וועדות אלה נושאות אף הן באחריות לנזקי הניזוקים.

 

•5.                 דשנים - בית המשפט קבע כי דשנים התרשלה בכך שערמה ערמות גבס על גדת נחל ציפורי אף שידעה כי הן גולשות אל תוך הנחל, והתרשלות זו תרמה להתרחשות ההצפות.

 

תביעות התחלוף כנגד הנתבעים האחרים נדחו, כאמור.

 

 

פסק הדין של בית המשפט העליון

על פסק הדין הוגשו שלושת הערעורים הנ"ל, וכן הוגשו ע"י חברות הביטוח ערעורים שכנגד בכל אחד מאותם ערעורים.

 

הערעורים, מעלים לדיון שאלות משפטיות מהותיות הנוגעות להיקף אחריותן בנזיקין של רשויות השלטון המרכזי והמקומי בעוולת הרשלנות.

 

בראשית דבריו מזכיר בית המשפט את התפיסה העקרונית השוויונית לפיה דין המדינה כדין כל גוף מאוגד לעניין אחריות בנזיקין, ומדגיש, כי המשפט הישראלי אינו מכיר כדבר המובן מאליו בגזירתה של חובת זהירות מתפקיד ומסמכויות שהוקנו לרשות שלטונית עפ"י חוק.

 

ע"א 3049/01 - ערעורה של רשות הניקוז עמק זבולון

הטענה המרכזית שעליה נסמך הערעור בכל הנוגע לאחריותה של רשות הניקוז עמק זבולון לנזקי השיטפונות הינה שאף שמורד נחל הקישון מצוי מבחינה גיאוגרפית באזור אחריותה, לא נכלל הנחל בתחום אחריותה משום שהוא נחשב כ"נחל ארצי". משכך, אין רשות ניקוז מקומית צריכה לעסוק בהסדרתו.

 

בית המשפט קבע כי בהתאם לאכרזת איזורי ניקוז מורד נחל הקישון באחריות רשות הניקוז עמק זבולון ולפיכך הנטל הוא עליה להראות כי למרות האמור באכרזה הוצא בפועל מורד נחל הקישון מתחומי איזור הניקוז שעליו הופקדה. בנטל זה רשות הניקוז לא עמדה.

 

לרשות הניקוז הוקנתה עפ"י החוק, קשת רחבה של סמכויות הנותנת בידה כלים לביצוע תפקידיה והיא מיועדת לאפשר לה למלאם באופן ראוי ויעיל.

 

בית המשפט קובע מהו המבחן על פיו תיבחן השאלה האם התנהגותה של הרשות סבירה:

ככל שהסמכויות הנתונות לרשות לצורך ביצוע תפקידה רחבות יותר וככל שהכלים שמעמיד הדין לרשותה רבים יותר, כך גבוה יותר סטנדרט ההתנהגות הנדרש ממנה על מנת שתיחשב כמי שפעלה כרשות סבירה.

 

במקרה דנן, בולטת התהום הפעורה בין כלי הביצוע הרבים והמגוונים שהפקיד המחוקק בידי רשות הניקוז ובין חוסר המעש הכמעט מוחלט של רשות הניקוז עמק זבולון באזור שבאחריותה. בצדק קבע בית משפט קמא כי הרשות יכולה וצריכה היתה לצפות את ההצפות שאירעו באזור ואת הנזקים שנגרמו בעקבותיהן.

 

ע"א 2906/01 - ערעורן של דשנים, עיריית חיפה ועיריית קרית ביאליק

דשנים - דשנים ידעה שהגבס גולש לנחל ציפורי ופוגע בכושר הניקוז של הנחל ומפגע זה לא טופל באופן יעיל לאורך השנים. לפיכך, אין מקום להתערב בממצאיו ובמסקנותיו של בית משפט קמא בכל הנוגע לאחריותה הנזיקית של דשנים.

 

עיריית חיפה ועיריית קרית ביאליק - הסמכות הסטטוטורית והחובה הסטטוטורית, מהוות אינדיקציה משמעותית לעניין סטנדרט ההתנהלות של רשות סבירה וממילא יש בהן כדי להקרין על גיבוש חובת הזהירות מתוך הנחת מוצא כי בעל הסמכות יכול וצריך לצפות כי התרשלות מצדו בקיום חובותיו הסטטוטוריות תגרום נזק.

משהוטלה על העירייה החובה החוקית לדאוג לניקוז רחובות העיר, עליה לצפות כי תושביה עלולים להינזק באם לא תקיים את חובתה זו ולא תדאג להקמת תשתית ניקוז התואמת את הצרכים במקום.

 

המידע, השליטה והפיקוח באשר לאיכותה ולמצבה של תשתית הניקוז העירונית מצויים בידי העירייה מתוקף סמכויותיה עפ"י דין. היא, אפוא, הגורם שבידיו האמצעים הטובים ביותר להכרת צורכי הניקוז בשטח המצוי בתחום שיפוטה והיא מונעת הנזק היעילה ביותר.

 

בשל כל אלה, יכולה וצריכה עירייה סבירה לצפות כי התרשלות מצידה בביצוע הפעולות הנדרשות להקמה, לתחזוקה ולהתאמה של תשתית הניקוז העירונית, לרבות על דרך של מחדל, עלולה לגרום נזקים למבנים ולתושבים כתוצאה מהצפה.

 

קיומן של רשויות ניקוז אזוריות איננה מאיינת את החובה המוטלת על העיריות לדאוג לתשתיות ניקוז עירוניות מתאימות.

 

משכשלו מערכות הניקוז העירוניות בחורף תשנ"ב נושאות העיריות באחריות לכשל זה.

 

הוועדות לתכנון ולבנייה - כאמור סמכויות המוקנות לרשות מינהלית עפ"י דין יכולות להוות אינדיקציה לסטנדרט התנהגות סביר של רשות. יחד עם זאת, יש לווסת כלל זה באותם מקרים שבהם מידת הקירבה בין בעל הסמכות לנפגעים הפוטנציאלים היא מועטה והסתמכות של נפגעים אלה על פעילותו בתחום שבו התרחש המעשה או המחדל ואירע הנזק אינה רבה.

 

בית המשפט קובע כי חברות הביטוח לא הוכיחו את ההתרשלות שייחסו לוועדות התכנון בכל הנוגע להפעלת הסמכויות המסורות להן עפ"י דין ולפיכך לא היה מקום להטיל עליהן אחריות.

 

ע"א 3139/01 - ערעורה של המדינה

בית המשפט קובע כי אין לקבל את טענת המדינה כי בשל היקפם החריג של גשמי חורף תשנ"ב אין מקום לייחס לה יכולת או חובה לצפות מראש את הפגיעה העלולה להיגרם בגינם. שכן, עולה בבירור כי מדובר בנזק שניתן היה לראותו מראש וניתן היה למנוע את תוצאותיו בזהירות סבירה.

 

טענה נוספת שהועלתה ע"י המדינה היא כי כעניין שבמדיניות יש לצמצם מאוד את חובת הזהירות החלה עליה בדיני הנזיקין.

 

בית המשפט קובע כי הכלל הוא כי עצם היות הנתבע גורם מפקח, בין שלטוני ובין אחר, אין בו כשלעצמו כדי לשלול הטלת אחריות בנזיקין. העובדה כי קיים גורם מבצע הנושא בחובת זהירות כלפי מי שניתן לצפות כי ייפגע מן המעשה או המחדל הרשלניים, אינה שוללת את חובת הזהירות המוטלת על הגורם המפקח ואת הקירבה בינו לבין הניזוקים הפוטנציאלים, כמי שמסתמכים על אותו פיקוח. הגורם המבצע נושא באחריות בגין רשלנות בביצוע והגורם המפקח נושא באחריות בגין רשלנות בפיקוח, ואין האחת מוציאה את רעותה.

 

במקרה דנן, מדובר בפיקוח הדוק ביותר אשר די בו כדי לבסס יחסי "שכנות" ו"קירבה" בין המדינה כמפקחת ובין הניזוקים הרלבנטיים.

בית המשפט קובע כי במקרים שבהם הוקנתה לרשות ציבור סמכות - ובמקרה דנן סמכות פיקוח - שהפעלתה כרוכה בשיקול דעת וזו נמנעה מלהפעיל את סמכותה או שהפעילה את סמכותה בלא שהפעילה את שיקול הדעת המסור לה לעניין זה, נחסמת תחולתו של חריג שיקול הדעת בדיני נזיקין.

 

בעניינינו לא הוכיחה המדינה כי הפעילה שיקול דעת זה. אפילו היתה המדינה מאמצת באופן מודע מדיניות של אי התערבות, ספק אם ניתן היה לראות במדיניות כזו מדיניות סבירה השוללת אחריות בנזיקין, וזאת נוכח סמכויות הפיקוח שהוקנו לה בחוק הניקוז.

 

מתוך התנהלות זו של המדינה עולה מסקנה כפולה:

•א.                מדובר במחדל מתמשך ולא במדיניות מנומקת הנסמכת על שיקול דעת שהפעילה בכל הנוגע לסמכויות הפיקוח שהוקנו לה.

•ב.                 מדובר בהתנהלות שאיננה סבירה בכל קנה מידה העולה כדי התרשלות מצד המדינה: התנהלות המדינה לקתה לאורך שנים בחוסר מעש בולט ככל שהדבר נוגע להפעלת סמכויות הפיקוח.

 

 

פסק הדין מהווה פס"ד חשוב ועקרוני בקובעו את אחריות המדינה לנזקי השיטפונות באזור עמק זבולון ומפרץ חיפה בחורף 1991-1992. להלכות שנקבעו בפסק הדין השלכות בדיני הנזיקין והביטוח ברבדים שונים.

 

בית המשפט העליון חיזק את ההלכה שהתגבשה בשנים האחרונות לפיה דין המדינה הוא כדין כל גוף מאוגד לעניין אחריות בנזיקין. 

תפיסה זו מחזקת את ערכי היסוד בדבר שוויון בפני החוק ומסייעת להגברת צדק החלוקתי והיעילות בפיזור הנזק.

 

יודגש כי פסק הדין התקבל לאחר שבית המשפט ציין כי המשפט הישראלי אינו מכיר כדבר מובן מאליו בהטלת חובת זהירות מתפקיד וסמכויות שהוקנו לרשות שלטונית עפ"י חוק.

 

עקרוניותו של פסק הדין מתבטאת אף בהרחבת אחריות המדינה - המדינה עשויה לחוב בנזיקין לא רק כאשר מוטלת עליה חבות ביצוע אלא גם כאשר מוטלת עליה חבות פיקוח בלבד.

 

בנוסף מעתה יש לצפות כי תורחב אחריותם של גורמי פיקוח שונים כגון:

•א.                המפקח על הביטוח מכוח חובותיו הסטטוטוריות בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981.

•ב.                 המפקח על הבנקים מכוח סמכויותיו הסטטוטוריות בפקודת הבנקאות, 1941.

•ג.                  נציב המים מכוח סמכויותיו הסטטוטוריות בחוק הפיקוח על קידוחי מים, תשט"ו-1955.

•ד.                 המנהל הכללי של משרד החינוך והתרבות או סגנו נכוח סמכויותיהם הסטטוטוריות בחוק הפיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969.