פינוי-בינוי והתחדשות עירונית | ההבטחה שאינה ממומשת

במדינת ישראל הקרקעות הינן משאב מוגבל ומצומצם. השטח המצומצם של מדינתנו ומיעוט בקרקעות המיועדות ומתאימות לבניה עוררו צורך לניצול יעיל ומקסימאלי של קרקעות בניה איכותיות. דא עקא, חלק לא מבוטל מהקרקעות האיכותיות לבניה המצויות במרכזן של ערים מרכזיות במדינת ישראל אינן מנוצלות באופן ראוי - קיימים מתחמים רבים בהם קיימת בניה ארכאית, אשר אינה מנצלת באופן ראוי את התשומות וזכויות הבניה אותן יכולה להניב הקרקע ואינה מביאה לידי מיצוי את הערך המוסף שבניה ראויה תסב למתחם.

על מנת ליצור תמריצים לרשויות, לבעלי הנכסים וליזמים לפתח את המתחמים העירוניים, נוקטת מדינת ישראל בתמריצים שונים הבאים לעודד פיתוח וחידוש בניה בערים. ברשימה זו אסקור את אחת מהדרכים היותר מדוברות, אך הפחות אפקטיביות שנועדו להביא לחידוש עירוני - פינוי בינוי. 

מתחמי התחדשות עירונית הידועים בכינוי "פינוי בינוי" הינם חלק מהחלטה עקרונית של מדינת ישראל להביא לניצול יעיל של קרקעות עירוניות לבניה וזאת באמצעות תוספת זכויות בניה ומתן תמריצים לחידוש, בניה מחדש והרחבת בניה קיימת. בדרך כלל, אזורים המוכרזים כמתחמי פינוי-בינוי הם אזורים ברמה סוציואקונומית נמוכה או אזורים בהם ישנה בניה ישנה ומוזנחת, וניתן לנצל את השטח לבניה רוויה יותר. כאשר יוצא לפועל פרויקט פינוי בינוי בדרך כלל הורסים את המבנים הקיימים ומקימים תחתיהם מבנים חדשים, כשהרציונאל העומד מאחורי הכרזת מתחם כמתחם פינוי-בינוי הוא מתן תוספת זכויות בניה והקלות במיסוי, על מנת להביא למצב בו גם לבעלי הדירות וגם ליזמים הבונים את הפרויקט החדש יהיה כדאי ומשתלם ליישם את הפרויקט.

בחוק במדינת ישראל קיימים 3 מסלולים בהם ניתן להכריז על מתחמי פינוי-בינוי, כאשר כל מסלול אמור לתת מענה ל"שחקן" אחר במשחק הנדל"ני ליזום פרויקט פינוי-בינוי.

מסלול א': לפי חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום

החוק חוקק בשנת 1965 בהתאם למטרות המפורטות לעיל. במסגרת החוק הוקמה רשות ממשלתית שיושב ראשה הוא שר הבינוי והשיכון (או אחר שהשר ממנה) ובוועדה חברים נציגים נוספים ממשרדי ממשלה שונים ורשויות נוספות. תפקידה של הוועדה הוא ליזום תכנון, בינוי ושיקום של אזורים נכשלים ובעלי בניה ישנה ומוזנחת.

הרשות קיבלה סמכות בחוק להכריז על אזורי שיקום, בהתאם ובכפוף להוראות המפורטות בחוק. בחוק קיים מנגנון התנגדות המאפשר לכל אדם שטוען שהוא עלול להפגע כתוצאה מההכרזה, להגיש התנגדות לתוכנית השיקום המוצעת. המיוחד והשונה בחוק זה משני המסלולים שאפרט להלן היא העובדה שמדובר בהליך שנמצא בשליטתה המלאה של הממשלה, אשר יוזמת, מתכננת ומוציאה לפועל את הפרויקט, כהחלטה שלטונית לכל דבר ועניין.

החוק מפרט ביתר פירוט את הליך ההכרזה וההתנגדויות, אך בחרתי שלא לפרט בעניין במסגרת מצומצמת זו.

לאחר שלב ההתנגדויות, הרשות יוזמת תוכנית חדשה לפינוי ובינוי מחודש של האזור. בשונה ממסלולים אחרים של פינוי בינוי, במסגרת הליך זה הרשות קיבלה סמכות לפנות את המחזיקים בהוצאה לפועל. קרי, קיימת אפשרות לפנות בכוח בעלי קרקע שאינם משתפים פעולה (!). לא זו אף זו, בחוק קיימות הוראות המסמיכות להטיל עונש מאסר על אדם אשר לא מאפשר ביצוע הוראת הפינוי.

לסיכום, ניתן לייחד את הליך הפינוי בינוי לפי חוק זה במספר מאפיינים: האחראי על הליך ההכרזה, תוכנית הפינוי-בינוי ופינוי המחזיקים הלכה למעשה היא הרשות השלטונית. בהתאם לעיל, גם האחריות על פיצוי התושבים מוטלת על המדינה, ובמסגרת הפיצוי התושבים מקבלים פיצוי בגין הקרקע, דיור חילופי והוצאות נוספות שקמות כתוצאה מההליך. הבדלה חשובה נוספת היא שניתן לפנות את הדיירים בהליכי הוצאה לפועל - קרי, ניתן לכפות על הדיירים פינוי מהקרקע שנמצאת בבעלותם. נראה כי מדובר בהליך בעל השלכות מרחיקות לכת לגבי זכות הקניין של בעלי הקרקע הפוגע בהם באופן מרחיק לכת, ומסופקני אם יכול לעמוד לאור חוקי היסוד.

מסלול ב': לפי סעיף 33א לחוק התכנון והבניה

בהתאם לסע' 33א לחוק התכנון והבניה, רשאית הממשלה, בהמלצת וועדה שמונתה כפי שאפרט להלן, להכריז על שטח כעל מתחם פינוי-בינוי. מדובר בצו שתוקפו שש שנים, אך ניתן להאריכו בתנאים מסוימים. הוועדה מורכבת מנציגים של מספר משרדי ממשלה רלוונטים המפורטים בחוק.

כיום, מרבית הפרויקטים של התחדשות עירונית מתבססים על סעיף זה. הסיבה העיקרית לכך היא שבניגוד להליך שפירטנו לעיל, בהליך לפי חוק התכנון והבניה הממשלה אינה לוקחת על עצמה את האחריות האופרטיבית והביצוע בפועל של הליכי התכנון והבניה. בנוסף, יתרון משמעותי של מסלול פינוי-בינוי זה הוא שניתנת אפשרות להקלות מיסוי משמעותיות ליזם הפרויקט, אשר מקבל אחריות על תכנון ואישור מתחם הפינוי-בינוי מול ועדות התכנון.

בשונה מהמסלול לפי חוק פינוי-בינוי שפורט לעיל (מסלול א'), פינוי-בינוי במסלול זה נמצא בסמכותה של רשות מקומית, אשר יוזמת ומקדמת את הפרויקט, תוך יצירת שיתוף פעולה עם יזם, וניצול הקלות בחבויות המס, לעומת מסלול א', אשר בו קיימת יוזמה ממשלתית ישירה.   

מסלול ג': לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה)

מסלול זה חוקק על מנת לאפשר מסלול פינוי-בינוי שיאפשר הכרזה על מתחם ביוזמת תושבי המתחם, או יזם פרטי. במסגרת הליך זה, התושבים או היזם מגישים בעצמם תוכנית לוועדת התכנון שבמסגרתה הם מבקשים להכריז על המתחם כמתחם פינוי-בינוי. מסלול זה מוסדר בפרק  חמישי 4: פינוי ובינוי - הוראת שעה, בחוק מיסוי מקרקעין.

בדומה למסלול ב', גם מסלול זה מקנה הקלות משמעותיות בחבות המס, על מנת לגרום לפינוי-בינוי להיות כלכלי ליזם ולתושבי המתחם. בין השאר, בעל דירת המגורים אשר מוכר את זכותו ליזם, זכאי לפטור ממס המכירה, עד לתקרה מסוימת. עם זאת, הפטור מוגבל במספר תנאים במטרה להבטיח שהכדאיות הכלכלית תהיה בגדר הסביר ותקשה על משקיעים הרוכשים דירות טרם יישום הפרויקט לנצל את הפטורים - לדוגמה, הפטור ניתן רק על דירת מגורים אחת.

מכשולים בתהליך

כמובן שסוגיית הפינוי-בינוי מעלה אין ספור סוגיות סבוכות ומורכבות שדורשות מענה אינדיבידואלי בכל פעולת פינוי-בינוי. בראש ובראשונה, מתחמי הפינוי בינוי מעלים סוגיות מיסוי סבוכות ומורכבות, ובעקבותן עולות סוגיות נלוות רבות ובניהן: מי הוא בעל דירה לעניין פינוי-בינוי, מי נחשב "יזם" לעניין פינוי-בינוי, איזה מתחם ואיזה בניין ראוי ויכול ולהכלל בהגדרה לעניין פנוי-בינוי, מערכת החוזים המורכבת בין המשתתפים בהליך, בטוחות לבעלי הקרקע, כדאיות כלכלית ליזם ולבעלי הקרקע ואחת מהבעיות המשמעותיות בכל הליך פינוי-בינוי היא בעיית הדיירים המסרבים לשתף פעולה ומנסים לפעול בסחטנות על מנת ליצור רווח עודף על שאר התושבים.

כל בעיה מהבעיות המפורטות לעיל היא עולם ומלואו - בעיות אלו הן לחם חוקו של כל יזם, בעל קרקע ורשות מקומית המנסה ליזום פרויקט שכזה.

סיכום

בפרויקטים של פינוי-בינוי גלום פוטנציאל אדיר. מעטים הם הפרויקטים שניתן להכריז עליהם ש"כולם מרוויחים" ולא להסתכן בלהשמע כפרסומת שחוקה - אבל בפרויקטים של פינוי-בינוי הדיירים משפרים את תנאי המחייה שלהם ומעלים את ערך הנכס שלהם, המחיר היחיד שהם משלמים הוא שנה עד שנתיים של מגורים חילופיים בזמן הבניה, שגם אותם מממן בדרך כלל היזם; ליזם אמור לצאת רווח כספי משמעותי ממכירת הדירות שהוא מקבל כתוצאה מזכויות הבניה הנוספות שמקבלת הקרקע והרשות המקומית משפרת ומשדרגת את שכונותיה הישנות וזוכה בהכנסות נוספות מארנונה.

אז מדוע ניתן למנות על כף יד אחת את מספר הפרויקטים שיצאו הלכה למעשה לפועל ? מדוע יזמים לא עטים על כל הזדמנות לפינוי בינוי ומדוע הדיירים לא נעתרים בלי להסס לכל הצעה של יזם ? לשאלות אלו יש מספר רב של תשובות שחלקן נעוץ בכשלים בירוקרטים ולקונות בחקיקה שגורמים לתהליך להיות מורכב מאוד ומסוכן ליזם מבחינה כלכלית באופן שמעמיד את הכדאיות של הפרויקט בסימן שאלה, וכלה בקשיים לגייס את בעלי הקרקע שלעיתים ממאנים להאמין שיתכן שהקבלן לא "עושה סיבוב" על חשבונם, אלא מרוויח יחד איתם.

אנו מקווים שהמחוקק יתן את דעתו לסוגיית הפינוי-בינוי על מנת לשפר את המעטפת החקיקתית באופן שיאפשר לתהליך להתקיים ולבוא לידי מימוש.

עו"ד רותם שפירא

שותף מייסד שפירא, פרידמן - משרד עורכי דין

www.sfz-law.co.il

rotem@sfz-law.co.il

האמור לעיל מהווה מידע אינפורמטיבי בלבד ואינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי פרטני